국가준비제도

국가준비제도(國家準備制度, National Reserve System, NRS)는 루이나의 중앙은행제도다. 통화신용정책을 수립·집행하고, 은행 지주회사를 감독하며, 지급결제망을 운영하고 화폐를 발행한다. 금융위기 시에는 최종대부자로서 유동성을 공급한다.

단일한 국립은행이 아니라 벨포르에 있는 국가준비제도이사회(NRB)와 전국 12개 지역준비은행이 결합한 이중 구조로 되어 있다. 이 때문에 기관명이 '은행'이 아닌 '제도'다.

19세기 후반부터 루이나에서는 10년 안팎의 주기로 은행공황이 반복되었다. 예금 인출이 한 은행에서 시작되면 어음교환소를 통해 연쇄적으로 번졌고, 이를 수습할 공적 기구가 없어 매번 대형 민간은행가들의 사적 구제에 의존해야 했다.

1907년 공황에서 한 개인 금융가가 사실상 중앙은행 역할을 대신하는 상황이 벌어지자, 이런 권한이 선출되지 않은 사인에게 맡겨져 있다는 사실 자체가 정치 쟁점이 되었다. 이후 6년간의 논쟁 끝에 1913년 국가준비제도법이 통과되었다.

법안 심의 과정의 최대 쟁점은 중앙은행을 정부기관으로 둘 것이냐 민간 은행들의 연합체로 둘 것이냐였다. 결국 정책 결정 기구는 공적으로, 실무 집행 기구는 각 지역 회원은행이 출자하는 형태로 나누는 절충안이 채택되었고, 오늘날의 이중 구조는 이 타협의 산물이다.

소비자금융보호국(CFPB)의 예산 역시 의회의 세출 배정이 아니라 준비제도의 수입에서 직접 배정된다.

국가준비제도이사회(National Reserve Board, NRB)는 준비제도 전체를 총괄하는 정부기관이다. 이사 7인으로 구성되며 대통령이 지명하고 의회가 인준한다.

이사 임기는 14년으로 단임이며, 2년마다 한 자리씩 만료되도록 시차를 두었다. 대통령 임기의 세 배가 넘는 장기 임기와 재임명 금지는 한 정권이 이사회를 장악하지 못하게 하려는 장치다. 의장과 부의장은 이사 중에서 대통령이 지명하며 임기는 4년으로 연임할 수 있다.

이사회는 지급준비율을 정하고, 지역준비은행이 신청한 재할인율을 승인하며, 은행 지주회사 감독규정을 제정한다. 현 의장은 에벌린 K. 하트웰이다.

전국을 12개 관할구역으로 나누어 각 구역에 준비은행을 둔다. 각 준비은행은 관할 지역 회원은행이 출자한 법인 형태이며, 자체 이사회를 두고 총재를 선임한다. 다만 총재 선임에는 국가준비제도이사회의 승인이 필요하다.

준비은행은 관할 지역 은행에 대한 검사, 재할인 창구 운영, 화폐 유통과 결제 실무를 담당한다. 회원은행이 출자한 구조 때문에 준비제도가 "규제 대상이 소유한 규제기관"이라는 비판이 설립 이래 따라붙었으나, 출자지분에 의결권이나 배당 청구권이 사실상 없다는 점에서 통상적인 소유와는 다르다.

공개시장위원회(National Open Market Committee, NOMC)는 정책금리와 공개시장조작을 결정하는 기구다. 이사회 이사 7인 전원과 지역준비은행 총재 5인, 총 12인으로 구성된다.

총재 5석 가운데 1석은 벨포르준비은행 총재의 당연직이고, 나머지 4석은 다른 11개 준비은행 총재가 순번제로 돌아가며 맡는다. 공적으로 임명된 이사가 과반을 차지하되 현장 실무를 담당하는 준비은행에도 발언권을 보장하는 설계다.

준비제도는 예산을 의회 세출 절차 없이 자체 수익으로 조달하고, 통화정책 결정에 대해서는 회계감사 대상에서도 제외된다. 이런 이중의 차단막은 정치적 압력에서 통화정책을 지키기 위한 장치이지만, 동시에 어떤 선출 권력의 통제도 받지 않는 기구를 만들어냈다는 비판을 낳는다.

대공황기 러더퍼트 J. 헤이슬러 행정부에서 준비제도가 통화 긴축을 고수해 불황을 심화시켰다는 평가는 이 논쟁의 고전적 사례다. 당시 이사회는 금융시장 안정을 이유로 유동성 공급에 소극적이었고, 이 판단이 은행 연쇄 도산을 막지 못했다는 사후 분석이 지배적이다. 이후 준비제도의 권한 범위와 책임 소재를 재조정하는 법 개정이 여러 차례 이루어졌다.

반대 방향의 압력도 존재한다. 선거를 앞두고 금리 인하를 요구하는 정치권의 공개 발언이 반복되면서, 의장이 정권과 각을 세우는 장면이 주기적으로 연출되어 왔다.