루이나의 행정구역

루이나의 행정구역은 특별시 1곳과 시 11곳, 모두 12개의 시(市)로 이루어진다. 루이나는 연방국가가 아니며 주(州)나 도(道) 같은 중간 단위도 없어, 시가 중앙정부 바로 아래의 유일한 광역 지방자치단체다. 수도 벨포르만 특별시이고, 나머지 11곳은 모두 같은 지위의 시다.

루이나의 시는 이름과 달리 도시만을 가리키지 않는다. 루이나의 국토는 빠짐없이 12개 시 가운데 어느 하나에 속하며, 도시 바깥의 농촌과 산지, 섬도 모두 시의 관할이다. 각 시는 시가지를 나눈 구(區)와 농촌·산지를 나눈 읍(邑)으로 이루어지며, 전국에는 88개 구와 422개 읍이 있다.

12개 시 체제는 1885년 제1공화국 헌법에서 시작되었다. 공화국을 함께 세운 12개 시가 그대로 오늘날의 행정구역이 되었고, 이후 140년 동안 시의 수는 한 번도 바뀌지 않았다. 인구와 관계없이 시마다 상원 8석을 주는 의회의 구조도 이 체제 위에 서 있어, 시의 경계를 바꾸는 일은 곧 의회의 의석을 바꾸는 일이 된다.

왕정기 루이나의 지방은 왕실 직할지와 귀족 영지, 교회의 교구로 나뉘어 있었다. 벨포르를 비롯한 큰 도시들은 왕실로부터 자치 특허장을 받아 시장과 시참사회를 두고 스스로 다스렸으며, 도시 주변의 농촌은 영주나 왕실 관리가 다스렸다. 지금의 12개 시는 대부분 이 시기의 자치 도시를 중심으로 형성되었다.

1882년 루이나 계승전쟁으로 왕정이 무너진 뒤, 1885년 제1공화국 헌법은 전국을 12개 시로 나누었다. 자치 도시 12곳을 중심으로 주변의 영지와 교구를 모두 묶어 시의 관할로 삼았기 때문에, 이때부터 루이나에는 시에 속하지 않는 땅이 없게 되었다.

헌법을 만드는 과정에서 인구가 많은 시와 적은 시 사이의 대립이 가장 큰 쟁점이었다. 인구가 많은 시를 대표한 롱비치는 의석을 인구에 비례해 나누자는 '롱비치 플랜'을, 작은 시를 대표한 크레테는 모든 시가 똑같이 한 표씩 갖자는 안을 내세웠다. 두 안은 벨포르 타협으로 절충되어, 하원은 인구에 비례해, 상원은 시마다 같은 수로 뽑게 되었다. 롱비치 시의 휘장에 그려진 해의 열두 줄기 빛과 크레테 시 휘장의 열두 개의 별은 모두 이 12개 시를 뜻한다.

1949년 제3공화국 헌법은 수도 벨포르를 특별시로 승격시켰다. 특별시는 다른 시와 같은 지방자치단체이지만, 의사당과 대통령궁, 대법원이 있는 수도로서 국가와 협의해야 하는 사무가 많아 별도의 지위를 받았다.

시의 수는 바뀌지 않았지만 경계는 몇 차례 조정되었다. 가장 큰 조정은 1958년으로, 나보레 시에 속해 있던 서부 구릉 지대가 벨포르로 넘어가 지금의 벨포르 아르디아 구가 되었다. 시가지가 커질 때마다 읍이 구로 바뀌는 일도 꾸준히 이어져, 1885년 40여 개였던 구는 지금 88개가 되었다.

1978년 10.10 군사반란 이후 군정은 시장과 시의회 선거를 중단하고 모든 시장을 임명제로 바꾸었다. 시의회는 해산되었고, 각 시의 행정은 국가비상위원회가 보낸 시정 감독관의 통제를 받았다. 1980년 10.24 시민혁명으로 헌정이 회복되면서 지방자치도 되살아나, 1981년 처음으로 시장과 시의회 선거가 다시 치러졌다.

벨포르 특별시는 루이나의 유일한 특별시다. 지방자치의 권한은 다른 시와 같지만, 국가 기관이 모여 있는 수도로서 경비와 교통, 도시계획에서 국가와 협의해야 하는 사무가 많다. 다른 시와 달리 시 전체가 시가지여서 읍이 없고 5개 구로만 이루어진다.

특별시를 뺀 11개 시는 모두 같은 지위를 가진다. 인구가 2,900만 명이 넘는 나보레와 190만 명인 크레테가 법적으로는 똑같은 시다. 각 시는 도심과 그 주변의 시가지를 구로, 시가지 바깥의 농촌과 산지, 섬을 읍으로 나누어 다스린다.

구는 시가지를 나눈 단위다. 구청장과 구의회 의원은 주민 직선으로 뽑히며, 주민 등록과 복지 서비스, 생활 민원 같은 주민과 가까운 사무를 맡는다. 시 문서의 정보박스에 나오는 면적은 구로 이루어진 시가지의 면적이다.

읍은 시가지 바깥의 농촌과 산지, 섬을 나눈 단위다. 읍장과 읍회 의원을 주민 직선으로 뽑으며, 농업과 산림, 마을 도로 같은 사무를 맡는다. 읍에는 작은 마을과 소도시가 함께 들어 있는데, 사보레 시의 에일스포드처럼 시가지와 멀리 떨어진 소도시는 그 자체로 하나의 읍을 이룬다. 읍의 인구는 루이나 전체 인구의 약 6%에 불과하지만, 면적은 국토의 97% 가까이를 차지한다.

인구는 벨포르가 2024년, 나머지 시가 2023년 기준이다. 관할 면적은 구와 읍을 모두 합친 면적이며, 각 시 문서 정보박스의 면적은 이 가운데 구로 이루어진 시가지의 면적이다.

시장은 주민 직선으로 뽑히며 임기는 4년이다. 시의 행정을 총괄하고 시 공무원과 시 산하 기관을 지휘하며, 시 경찰국 위원장과 시 주택공사 사장, 시 교육감을 임명한다. 다만 시 경찰국 위원장의 임명에는 법무부장관의 동의가 필요하다.

루이나의 시의회는 롱비치를 빼고 모두 양원제다. 하나는 인구에 비례한 선거구에서 주민이 직접 뽑는 시민원이고, 다른 하나는 구와 읍의 묶음마다 같은 수의 의원을 보내는 구대표원이다. 인구가 많은 구와 적은 구가 구대표원에서 같은 목소리를 갖는 구조로, 국가의 상원과 하원을 나눈 벨포르 타협의 원리를 시에 그대로 옮겨 놓은 것이다. 시 문서 정보박스에 나오는 시의회 의석은 시민원의 의석이다.

롱비치만 시민원 하나로 이루어진 단원제다. 건국 때 인구 비례 원칙을 내세운 롱비치 플랜의 전통에 따라, 롱비치는 1885년부터 구마다 같은 수를 주는 의회를 두지 않았다.

루이나는 연방국가가 아니지만, 시는 다른 단일국가의 지방자치단체보다 훨씬 넓은 권한을 가진다.

시의 재정은 시세와 국가의 교부금으로 이루어진다. 소득이 높은 시와 낮은 시의 재정 격차가 크다는 것이 오랜 문제로, 1인당 평균 소득이 18만 달러를 넘는 벨포르와 4만 달러 남짓인 나보레의 차이가 대표적이다. 나보레 시민의 상당수가 벨포르로 출근해 일하지만 그 세금은 벨포르에 쌓이기 때문에, 나보레는 늘 인구에 비해 재정이 모자란다. 국가는 교부금으로 이 격차를 메우고 있지만, 그 배분 기준을 두고 시들 사이의 다툼이 끊이지 않는다.

12개 시 체제는 루이나 의회의 구조와 맞물려 있다. 상원은 인구와 관계없이 시마다 8석, 모두 96석이고, 하원 450석은 인구에 비례해 시마다 나뉜다. 이 때문에 인구 약 2,914만 명의 나보레와 약 190만 명의 크레테가 상원에서 똑같이 8석을 가지며, 두 시의 상원 1표 가치는 15배 넘게 차이가 난다.

이 구조 때문에 행정구역 개편은 언제나 의석의 문제가 된다. 시를 둘로 나누면 상원 의석이 8석 늘고, 두 시를 합치면 8석이 줄어든다. 루이나에서 140년 동안 시의 수가 한 번도 바뀌지 않은 가장 큰 이유도 여기에 있다.

수도권의 과밀이 심해지면서 벨포르와 나보레를 하나의 시로 합치자는 주장이 꾸준히 나온다. 두 도시가 사실상 하나의 생활권인데도 교통과 주택, 상하수도를 따로 운영해 비효율이 크고, 벨포르와 나보레의 재정 격차도 한 시가 되면 풀린다는 것이 근거다. 그러나 두 시가 합쳐지면 상원 의석이 16석에서 8석으로 줄어들기 때문에, 두 도시 모두에서 강한 사회민주당이 소극적이다.

반대로 나보레를 여러 시로 나누자는 주장도 있다. 인구 2,900만 명을 시 하나가 관리하는 것은 무리이며, 구 하나가 웬만한 시보다 큰 이상 따로 시가 되는 것이 자연스럽다는 것이다. 나보레가 세 개의 시로 나뉘면 상원 의석이 16석 늘어나는데, 그 대부분이 사회민주당 몫이 될 것이 분명해 민주공화당이 강하게 반대한다.

보수 성향이 강한 벨포르 아르디아 구에서는 벨포르에서 떨어져 나와 별도의 시가 되자는 주장이 나온다. 이 경우 상원 8석이 새로 생기므로 민주공화당이 이를 지지해 왔다. 나보레 분할론과 아르디아 분리론은 각각 한 정당에 유리하다는 점에서, 행정구역 개편 논의가 결국 의석을 둘러싼 정당의 셈법이라는 비판을 받는 대표적인 사례다.

벨포르와 나보레를 중심으로 한 루이나 수도권에는 루이나 인구의 약 49%가 살고 있다. 사람과 돈, 기관이 수도권에 지나치게 몰리면서 오보레나 올덴버그처럼 산업이 쇠퇴했거나 개발에서 소외된 시들의 불만이 크다. 이런 현상은 흔히 '벨포르 공화국'이라는 말로 비판된다.

같은 지위의 시인데도 인구는 15배 넘게, 관할 면적은 70배 넘게 차이가 난다. 인구가 많은 시는 상원에서 과소 대표되고, 인구가 적은 시는 과대 대표된다. 1885년의 12개 시 체제를 140년이 지난 지금까지 그대로 유지하는 것이 과연 옳은가에 대한 논쟁이 계속되고 있다.

읍은 국토의 대부분을 차지하지만 인구는 6%에 불과해, 시의 정치와 행정이 시가지 중심으로 돌아간다는 불만이 크다. 시장과 시민원 의원 대부분이 시가지에서 나오기 때문에, 읍 주민들의 목소리는 구대표원을 통해서만 겨우 반영된다. 롱비치처럼 구대표원이 없는 시에서는 이 문제가 더 크다.