코발 게이트

2016년부터 2018년까지 루이나에서 진행된 정치 스캔들. 국가정보국(NIA)이 콘스탄티노폴 관련 비밀공작 명목으로 편성·집행한 비공개 계정의 자금 일부가 국내로 되돌아와 여론조사 업체와 온라인 콘텐츠 제작에 지급된 사건이다.

국가정보국은 법률상 국외 정보와 국외 비밀공작만을 담당하며, 국내 정보와 방첩은 광역수사국(MIA)의 소관이다. 두 기관의 관할을 나누는 이 원칙은 1978년 군정기에 국가정보국이 국내 사찰에 동원된 전력 때문에 1981년에 법률로 명문화된 것이었고, 같은 법이 의회 정보위원회의 상설 감독과 정보감찰관 제도를 함께 도입했다. 코발 게이트는 그 제도가 도입 35년 만에 같은 종류의 전용을 막지 못했음을 보여준 사건이다.

전용이 가능했던 직접적인 이유는 자금의 성격에 있었다. 문제의 비공개 계정은 작전 보안을 이유로 감사원의 회계검사를 면제받는 대신 용도를 국외로 한정하는 방식으로 설계되어 있었는데, 감사를 면제하는 순간 그 한정을 확인할 수단도 함께 사라진다. 1981년 제도 설계 당시 정보감찰관실이 이 점을 지적한 의견서를 냈으나 작전 보안을 이유로 반영되지 않았고, 이 의견서는 36년 뒤 청문회에서 공개되었다.

사건이 드러난 계기는 내부 감독이 아니라 사고였다. 2016년 6월 14일 콘스탄티노폴 동부 상공에서 민간 화물기 한 대가 피격되어 승무원 2명이 사망하고 2명이 억류되었다. 정부는 "정부와 무관한 민간 운항"이라고 발표했으나, 그 항공사의 등기 주소가 벨포르 도심의 한 사무용 건물 9층이었고 같은 주소에 열한 개 법인이 등록되어 있었다. 그중 두 곳이 국내 여론조사 업체에 돈을 보내고 있었다. 건물의 이름이 그대로 사건의 이름이 되었다.

수사는 상원 정보위원회의 청문회와 특별검사의 형사수사로 나뉘어 진행되었고, 2018년 4월 특별검사 최종보고서로 마무리되었다. 9명이 기소되어 7명이 유죄를 선고받았으며, 리처드 콜턴 본인의 인지 여부는 끝내 규명되지 않았다. 2019년 정보활동감독법이 개정되어 비공개 계정에 대한 감사원의 비공개 상시 감사와 정보감찰관의 계좌 접근권이 도입되었다.

코발 빌딩은 벨포르 6구 라브뤼예르가 41번지에 있는 지상 11층 사무용 건물이다. 연면적 8,400제곱미터이며 1961년 5월 준공되었다.

건축주 안드레이 코발은 1922년 러시아 내전을 피해 이주한 가정에서 태어나 벨포르에서 건설업으로 자리를 잡은 인물이다. 전후 이주 물결보다 한 세대 앞선 계열에 속하며, 1950년대 벨포르 도심 재개발에서 중형 사무용 건물을 여러 채 지었다. 코발은 1979년에 사망했고 유족이 1984년 건물을 매각했다. 이후 소유주가 네 차례 바뀌어 2011년부터는 부동산 투자 펀드가 보유하고 있다.

코발 본인은 물론 그 유족도 사건과 아무 관계가 없다. 건물의 이름이 사건의 이름이 된 것은 등기 서류에 적힌 주소가 그 건물이었다는 이유뿐이다.

문제가 된 법인들은 이 건물 9층 903호를 공동 등기 주소로 쓰고 있었다. 전용면적 62제곱미터의 사무실로, 법인 등기와 우편물 수령을 대행하는 업체 「부아쟁 어드미니스트라시옹」이 입주해 있었다.

이 업체는 사건 당시 전국에서 4,200여 개 법인의 주소지 역할을 하고 있었으며, 그 자체로는 합법적인 사업이었다. 903호에는 상주 직원 3명이 있었고 서류 보관 캐비닛과 우편함 외에 별다른 설비가 없었다. 열한 개 법인 가운데 실제로 이곳에서 업무를 본 곳은 하나도 없었다.

2016년 7월 4일 《아르시브》가 이 사실을 처음 보도하면서 기사 제목에 「코발 빌딩 9층」이라는 표현을 썼다. 다른 매체가 이를 인용하면서 「코발 빌딩 사건」으로 줄었고, 8월 중순부터 「코발 게이트」가 쓰이기 시작해 9월에는 정부 발표와 의회 속기록에까지 등장했다.

「게이트」라는 접미사가 루이나 언론에서 정치 사건에 붙은 것은 이때가 처음은 아니지만, 대중적으로 정착한 것은 이 사건 이후다. 그전까지는 사건의 성격이나 관련자의 이름을 따는 방식이 일반적이었다.

코발의 유족은 2017년 3월 언론 3사에 명칭 사용 중지를 요구하는 내용증명을 보냈으나 받아들여지지 않았다. 유족 측은 고인이 사망한 지 37년이 지난 시점에 이름이 정치 스캔들과 결합되는 것이 부당하다는 취지였고, 언론 측은 건물명이 이미 일반명사처럼 쓰이고 있어 특정 개인을 지칭하지 않는다는 입장을 밝혔다. 소송으로 이어지지는 않았다.

건물 관리회사는 2019년 건물명을 「라브뤼예르 센터」로 변경했다. 입주사 안내판과 등기부상 명칭은 바뀌었으나 통용되지 않으며, 지금도 대부분의 문헌과 지도에 코발 빌딩으로 표기된다.

1970년 루이나군의 콘스탄티노폴 침공과 이후의 철수로 이 지역은 명목상 루이나 보호령이면서 실질적으로는 무정부 상태가 되었다. 중앙정부라 할 만한 조직이 존재하지 않고 지구별로 무장세력이 나뉘어 있으며, 루이나인 거주지는 플라자 그룹을 비롯한 민간 주체가 현지 세력과 개별 계약을 맺어 보호하는 구도가 굳어져 있다.

이 상태에서 루이나 정부는 공식적으로 현지에 관여하지 않는다는 입장을 유지해 왔다. 정규군을 두지 않고 대사관도 설치하지 않으며, 현지에서 발생한 사건에 대해 관할권을 주장하지 않는다. 그러나 루이나인 거주지가 존재하고 그 안전이 정치적 쟁점이 되는 이상 실제로는 관여할 수밖에 없었고, 그 관여는 국가정보국의 비밀공작 형태로만 가능했다.

즉 감사가 면제되는 예산 항목이 존재하는 이유 자체가 공식적으로 존재를 인정할 수 없는 지역이 있기 때문이었다. 이 구조는 코발 게이트 이후 여러 차례 지적되었으나 근본적으로 바뀌지 않았다.

문제가 된 계정의 정식 명칭은 「국가정보국 특수활동비 제3항」이며, 예산서에는 「재외 특수활동 소요」라는 항목명과 총액만 기재된다. 근거는 국가정보국법 제28조와 정보활동감독법 제12조다.

집행 절차의 특징은 세 가지다. 첫째, 의회는 총액만 승인하고 세부 내역은 심의하지 않는다. 둘째, 세부 집행 내역은 상원 정보위원장과 간사 2인에게 구두로만 보고되며 속기록을 남기지 않는다. 셋째, 감사원법 시행령이 이 계정을 회계검사 대상에서 제외한다.

증빙 서류도 요구되지 않았다. 청구서의 수령자란에는 「현지 협력 단체」라고만 적으면 되었고, 영수증이나 인수 확인서를 첨부할 의무가 없었다. 이는 수령자의 신원이 드러나면 현지에서 그 사람이 죽는다는 실무적 사정을 반영한 것으로, 규정 위반이 아니라 규정 그 자체였다.

계정의 총액은 2010년 약 2,900만 달러였으나 2013년 3,400만, 2015년 4,800만, 2016년 5,100만 달러로 늘었다. 증액은 대통령 결재 사항이다.

국가정보국이 국내 정치에 동원된 것은 이번이 처음이 아니다. 1978년 군정 성립 이후 국가비상위원회는 국외 정보기관인 국가정보국을 국내 사찰에 전용했다. 당시 이 기관은 국내 정치인과 언론인의 동향 보고를 작성했고, 이는 스틸워터 계획을 수행하던 조직과 별개의 계통에서 이루어진 일이었다.

1980년 10.24 시민혁명 이후 정보기관 조사위원회가 이 전력을 확인했고, 1981년 정보활동감독법이 제정되어 국내외 정보활동의 관할을 법률로 나누고 의회 정보위원회의 상설 감독과 정보감찰관 제도를 도입했다.

그러나 당시 설계된 통제 수단은 사후 보고와 인사 검증이 중심이었고, 자금의 흐름 자체를 추적하는 장치는 포함되지 않았다. 특별검사 보고서는 이 점을 두고 "제도는 명령 계통을 감시하도록 설계되었으나, 전용은 명령 계통이 아니라 계좌를 통해 이루어졌다"고 적었다.

1981년 7월, 초대 정보감찰관 에드가 R. 몽클라르는 비공개 계정의 설계에 대한 6면짜리 의견서를 국가안보회의에 제출했다. 문서번호 제81-4호다.

의견서의 핵심은 한 문장으로 요약된다. "감사를 면제하면서 용도를 한정하는 것은 형용모순이다. 용도의 한정을 확인하려면 감사가 필요하고, 감사를 면제한 이상 한정은 선언에 불과하다." 몽클라르는 최소한 사후에라도 감사원이 비공개로 회계검사를 하는 절충안을 제시했다.

국가안보회의는 작전 보안을 이유로 이를 반영하지 않았다. 회의록에는 "감사원 직원에 대한 신원 보증 체계가 없다"는 반대 의견이 기록되어 있다. 몽클라르는 1983년 임기 만료로 물러났고 1996년 사망했다.

이 의견서는 2017년 5월 청문회에서 36년 만에 공개되었다. 개정법이 결국 채택한 것은 1981년에 이미 제시되었던 절충안이었다.

리처드 콜턴 정부는 2013년 출범했다. 대외 노선의 축은 콘스탄티노폴에 대한 재관여였으나, 1970년대의 수렁에 대한 기억 때문에 정규군 재파병은 정치적으로 불가능했다. 결국 민간 주체와 현지 세력을 통한 간접 관여가 선택되었고, 2013년 국가안보회의 결정 제13-7호가 그 방침을 정했다.

비공개 계정의 증액은 이 결정의 결과였다. 2013년부터 2016년까지 콘스탄티노폴 관련 명목으로 집행된 금액은 약 4,100만 달러이며, 이는 그 이전 4년간의 두 배를 넘는다.

2015년 웨스트로 경기장 폭발 참사 이후 유족의 장기 농성이 이어지면서 정부 지지율이 급락했다. 정부는 농성을 외부 세력의 기획으로 규정하는 방향의 여론 대응을 시도했고, 2015년 8월경부터 온라인 여론 조직이 가동되었다.

이 조직의 존재 자체는 2016년 선거 이후 별도의 수사로 확인되었다. 코발 게이트는 그 조직에 들어간 돈이 어디에서 나왔는가를 밝히는 과정에서 드러난 사건이며, 두 수사는 2017년 2월 특별검사 임명 이후 하나로 병합되었다.

당시 참사 유족 농성에 학생 신분으로 참여했다가 이 여론 대응의 표적이 되었던 루스탈지아 그래이가 2021년 대통령에 취임한 것은 이 국면의 연장선상에 있다. 다만 그래이 본인은 코발 게이트 수사와 재판 과정에 관여하지 않았다.

자금은 국가정보국 특수활동국 제2과가 청구했다. 이 과는 랜드해협 동부와 콘스탄티노폴을 담당하며, 사건 당시 정원 34명이었다.

청구 문서는 「재외 협력 소요 청구서」라는 한 장짜리 양식이다. 소요 금액, 집행 예정 시기, 소요의 성격을 각각 한 줄로 적고 수령자란에는 「현지 협력 단체」라고 기재한다. 과장과 국장의 결재를 거쳐 사이버안보국 회계과로 넘어간다.

사이버안보국 회계과는 이 청구서에 대해 형식 검토만 수행했다. 예산 잔액이 있는지, 결재선이 갖추어져 있는지, 금액이 단일 청구 한도를 넘지 않는지만 확인했고 소요의 실체를 확인하는 절차는 없었다.

회계과장 질 B. 포슈레는 청문회에서 "실체를 확인할 권한이 없었고, 확인하려 했다면 그것이 규정 위반이었다"고 진술했다. 이 진술은 사건 전체의 성격을 드러내는 발언으로 자주 인용된다.

단일 청구 한도는 120만 달러였고, 이를 넘는 청구는 국가안보보좌관의 추가 결재를 받아야 했다. 2013년부터 2016년까지 한도를 넘는 청구는 14건이었으며 모두 결재되었다.

집행된 자금은 현지로 보내는 물자의 대금 형태로 민간 물류회사에 지급되었다. 계약 상대는 세 곳이었다.

「노르드칸 로지스틱스」는 플라자 그룹 계열사로 계약 총액이 2,600만 달러였다. 「세르방 해운」은 900만 달러, 「TLM 트랜스포르」는 600만 달러였다. 합계 4,100만 달러로 집행 총액과 일치한다.

세 회사 모두 실제로 현지에 물자를 보냈다. 의약품, 발전기, 연료, 건축자재가 주된 품목이었고 인도 기록도 남아 있다. 문제는 송장 금액이 실제 물량의 1.6배에서 2.3배로 책정되었다는 점이었다. 차액은 물류회사에 남지 않고 곧바로 다른 계좌로 넘어갔다.

차액이 흘러간 곳은 코발 빌딩 903호에 등기된 열한 개 법인 가운데 두 곳, 「린데만 무역」과 「오르페브르 컨설팅」이었다.

열한 개 법인 중 아홉 곳이 설립 2년 이내였고, 대표자가 중복되는 법인이 네 쌍이었다. 등기상 사업 목적은 무역중개, 경영컨설팅, 시장조사, 물류주선 등으로 서로 비슷했다. 실제 임직원이 있는 곳은 없었고, 두 법인의 계좌를 실질적으로 운용한 사람은 법인 관리인 파벨 G. 리트비노프 한 사람이었다.

리트비노프는 회계사 자격을 가진 인물로, 2012년까지 국가정보국 외부 협력 회계 업무를 맡았다가 퇴직 후 이 일을 이어받았다. 특별검사 수사에서 확인된 그의 보수는 4년간 68만 달러였다.

두 법인에서 나간 돈의 종착지는 세 갈래였다.

약 310만 달러가 「메리디앙 여론연구소」에 조사 용역비 명목으로 지급되었다. 약 140만 달러가 온라인 영상 콘텐츠 제작비로 「스튜디오 카르망」에 지급되었다. 나머지 약 430만 달러가 지역 단위 홍보 대행사 스물두 곳에 분산 지급되었다.

지급 명목은 모두 실재하는 용역이었고 계약서와 세금계산서도 갖추어져 있었다. 문제는 용역의 내용이 계약서에 적힌 것과 달랐다는 점이다.

국내 전용액의 연도별 내역은 2014년 90만 달러, 2015년 370만 달러, 2016년 420만 달러다. 2015년 이후 급증한 것은 웨스트로 참사 이후의 여론 대응과 시기가 일치한다.

용도 불명 1,700만 달러 가운데 820만 달러는 최종 귀속처를 특정하지 못했다.

주된 이유는 지역 홍보 대행사 스물두 곳 가운데 열한 곳이 수사 착수 전에 폐업했고, 그중 여섯 곳이 회계 자료를 보존하지 않았다는 점이다. 또한 일부 자금은 현금으로 인출된 뒤 흐름이 끊겼다.

특별검사 보고서는 이 구간에 대해 "국내로 들어온 것으로 추정되나 입증되지 않는다"고만 적었다. 이 표현은 이후 야당이 수사가 축소되었다고 주장하는 근거가 되었고, 반대로 여당 일부는 같은 표현을 들어 전용액이 과장되었다고 주장했다.

2011년 설립된 벨포르 4구 소재 업체다. 사건 당시 직원 48명 가운데 조사 인력은 11명이었고, 나머지 37명은 「디지털 커뮤니케이션팀」 소속이었다.

이 업체는 실제로 정기 여론조사를 수행했고 언론사와 지방정부로부터 수주 실적도 있었다. 위장이 작동한 것은 이 실적 때문이었다. 조사 용역비 명목의 송금이 예외적으로 보이지 않았던 것이다.

디지털 커뮤니케이션팀의 실제 업무는 온라인 게시물 작성과 댓글 관리였다. 특별검사 수사에서 확인된 바로는 2015년 8월부터 2016년 10월까지 이 팀이 운용한 계정이 1,400여 개, 작성된 게시물이 21만 건으로 추정된다. 게시물의 34%가 웨스트로 참사 유족 농성과 관련된 것이었다.

대표 올리비에 F. 데샹은 2017년 9월 수사 중 사망했다.

「스튜디오 카르망」은 2014년 설립된 영상 제작 업체로, 직원 9명 규모였다. 이 업체가 제작한 영상은 확인된 것만 210편이다.

영상은 시사 해설 형식을 취했고 제작 주체를 밝히지 않았다. 완성된 영상은 여러 온라인 매체에 무상으로 제공되었고, 그중 상당수가 《르베유》를 비롯한 극우 성향 매체를 통해 유통되었다.

해당 매체들은 제작자의 실체와 자금 출처를 알지 못했다고 주장했고, 수사에서도 이를 뒤집을 증거는 나오지 않았다. 다만 무상으로 제공되는 완성 영상을 아무 확인 없이 받아 내보낸 것 자체에 대한 비판은 남았다. 《르베유》는 2017년 이후에도 이 사건을 정치 보복으로 규정하는 방송을 계속했다.

스물두 곳에 분산 지급된 430만 달러는 업체당 평균 20만 달러 수준이었다. 계약 명목은 지역 행사 홍보, 인쇄물 제작, 지역 언론 광고 대행 등이었다.

이 가운데 실체가 확인된 용역은 절반에 미치지 못했다. 다만 개별 금액이 작고 업체가 흩어져 있어 수사 자원이 집중되지 않았고, 결과적으로 이 구간의 규명도가 가장 낮다.

지역 언론 광고 대행이 포함되어 있었다는 점 때문에 지방 신문사들이 자금 출처를 알고 있었는지가 한때 쟁점이 되었으나, 광고는 정상 단가로 집행되었고 신문사가 발주처의 실체를 알 수 있는 구조가 아니었다는 것이 수사 결론이었다.

880만 달러를 들인 여론 공작이 실제로 효과가 있었는지에 대해서는 부정적인 평가가 우세하다.

리처드 콜턴은 2016년 선거에서 패배했고, 정부 지지율은 공작이 가장 활발했던 2016년 상반기에 오히려 더 떨어졌다. 벨포르대학 언론연구소가 2018년 수행한 분석은 게시물의 도달률이 높지 않았고 유족 농성에 대한 여론이 공작 기간 동안 유의미하게 변하지 않았다고 결론지었다.

이 점은 재판에서 변호인 측 논거로 활용되었다. 결과가 없었다면 법익 침해도 없다는 주장이었으나, 법원은 예산 유용의 성립에 효과 발생이 필요하지 않다고 판단했다. 다만 양형에서는 일부 고려되었다.

2016년 6월 14일 오전 9시 40분경, 알테아 에어카고 소속 화물기 한 대가 콘스탄티노폴 동부 상공에서 피격되었다. 등록부호 LR-8842, 기령 41년의 터보프롭 수송기였다.

항공기는 벨포르 남부 오르비외 화물공항을 출발해 중간 급유를 거쳐 콘스탄티노폴 동부의 비포장 활주로로 향하던 중이었다. 견착식 지대공 화기로 추정되는 공격에 좌현 엔진이 피격되었고, 약 12분간 활공한 뒤 개활지에 비상착륙했다.

착륙 과정에서 부기장 아르노 D. 메나르와 정비사 표도르 I. 벨랴예프가 사망했다. 기장 프랑수아 L. 게랭과 적재원 엘리아스 N. 보르가가 현지 무장세력에 억류되었다.

국무부는 6월 16일 이 항공기가 정부와 무관한 민간 화물 운항이며 정부가 관여할 사안이 아니라고 발표했다. 억류자에 대해서는 영사 조력을 제공하겠다고 밝혔으나 콘스탄티노폴에는 루이나 공관이 없다.

석방 교섭은 비공식 경로로 진행되었다. 게랭과 보르가는 억류 73일 만인 8월 26일 풀려났다. 교섭 경위와 대가 지급 여부는 공개되지 않았고, 특별검사 보고서에서도 비공개 부속서로 처리되었다.

게랭은 귀국 후 언론 접촉을 피했으나 2017년 6월 청문회에 증인으로 출석했다. 그는 운항 지시를 누구에게 받았는지 알지 못했고 화물의 내용을 확인한 적이 없으며, 같은 노선을 2014년부터 서른 차례 넘게 비행했다고 진술했다.

《아르시브》 취재기자 토마 R. 베셰는 항공기 사고 보도를 준비하면서 알테아 에어카고의 법인 등기를 조회했다. 이 매체가 공개 자료 대조를 상시 업무로 삼고 있었기 때문에 이루어진 일상적인 확인 작업이었다.

등기 주소가 벨포르 코발 빌딩 903호였고, 같은 주소로 검색하자 법인 열한 곳이 나왔다. 아홉 곳이 설립 2년 이내였고 대표자가 중복되는 조합이 네 쌍이었다. 콘스탄티노폴로 화물을 보내는 항공사의 등기 주소에 무역중개와 경영컨설팅 법인이 함께 몰려 있는 구성은 통상적이지 않았다.

《아르시브》의 보도는 다섯 차례에 걸쳐 나갔다.

7월 4일 1보는 등기 주소와 법인 구성만을 다루었다. 이 시점에서는 정부 자금과의 관련성이 확인되지 않았고, 다른 매체의 후속 보도도 거의 없었다.

7월 19일 2보에서 열한 개 법인의 명단과 대표자 중복 관계가 공개되었다. 8월 11일 3보는 공공 조달 기록을 대조해 노르드칸 로지스틱스의 계약 금액과 실제 반출 물량의 차이를 지적했다. 9월 23일 4보에서 린데만 무역과 메리디앙 여론연구소 사이의 송금이 확인되었고, 이 시점에서 사건의 성격이 항공기 사고에서 정치자금 문제로 바뀌었다. 10월 6일 5보는 메리디앙의 인력 구성과 실제 업무를 다루었다.

편집인 이렌 M. 카샤르는 뒤에 "취재원이 한 명도 없었던 보도"라고 회고했다. 다섯 차례 보도는 전부 법인 등기, 공공 조달 기록, 정치자금 신고 내역, 항공 운항 기록 같은 공개 자료의 대조로 이루어졌다.

2016년 10월 17일, 국가정보국 예산집행과 회계담당관 잔 M. 뒤로셰가 상원 정보위원회에 340면 분량의 자료를 제출했다. 청구서 사본과 집행 승인 기록이 포함되어 있었고, 이로써 자금의 출발점이 특정되었다.

뒤로셰는 제출 엿새 전인 10월 11일 사직했다. 그는 2014년부터 청구서의 구성에 의문을 가졌으나 내부 보고 경로가 청구 당사자인 특수활동국을 거치게 되어 있어 제기할 방법이 없었다고 진술했다.

뒤로셰는 이후 신원 보호 조치를 받았고, 정보기관 직원에게 내부고발자 보호 규정이 적용된 첫 사례로 기록된다. 그는 2020년 인터뷰에서 "규정을 어긴 사람을 본 적이 없다. 규정 자체가 그렇게 되어 있었다"고 말했다.

대통령 선거는 2016년 11월에 치러졌고 리처드 콜턴이 패배했다.

코발 게이트 보도는 선거 5개월 전에 시작되었으나, 투표일 시점에는 아직 항공기 사고와 법인 등기 문제에 머물러 있었다. 메리디앙 송금이 확인된 9월 23일 이후에도 이 사안을 1면에 올린 전국지는 두 곳뿐이었다.

선거 패배의 직접적 원인은 웨스트로 참사였고 코발 게이트의 선거 쟁점으로서의 비중은 크지 않았다는 것이 일반적인 분석이다. 다만 패배로 정권이 교체되었기 때문에 수사가 가능해졌다는 점에서, 선거가 사건의 향방을 결정했다는 데에는 이견이 없다.

상원 정보위원회는 2016년 12월 8일 비공개 청문을 시작했다. 위원장은 사회민주당 소속 엘리너 P. 캐시디였다.

비공개로 진행된 것은 계정의 성격상 불가피했으나, 이 단계에서 확보된 것은 뒤로셰가 제출한 자료의 진정성 확인과 청구서 원본의 존재 확인에 그쳤다. 국가정보국은 자료 제출 요구에 작전 보안을 이유로 응하지 않았고, 정보위원회는 강제 수단을 갖고 있지 않았다.

2017년 2월 정권이 교체된 뒤 청문회는 공개로 전환되었다. 3월 21일부터 7월 13일까지 열네 차례 열렸고 전 과정이 생중계되었다. 증인 61명이 출석했고 자료 제출 요구는 240건이었다.

최고 시청률은 RBC 기준 34%로, 이 방송사의 정규 뉴스를 제외한 프로그램 가운데 역대 세 번째 기록이었다. 청문회 중계는 오후 시간대에 편성되었음에도 높은 시청률을 유지했고, 이 현상 자체가 당시 여론의 관심도를 보여주는 지표로 인용된다.

위증 고발은 4건이 이루어졌고 그중 2건이 기소로 이어졌다.

2017년 5월 11일 열린 제7차 청문회는 사건의 성격을 바꾼 회차로 평가된다.

이날 증인은 사이버안보국 회계과장 질 B. 포슈레였다. 위원장 캐시디가 자금의 국외 사용을 입증할 수 있는지 물었을 때 포슈레는 증명할 수 없다고 답했고, 국내에 쓰이지 않았음을 증명할 수 있는지에 대해서도 같은 답을 했다.

이 문답 이후 논의의 초점은 개인의 책임에서 제도의 설계로 옮겨갔다. 같은 회차에서 1981년 정보감찰관실 의견서가 공개되었고, 36년 전에 이미 지적된 결함이 그대로 남아 있었다는 사실이 확인되었다.

2017년 2월 24일 특별검사 조너선 E. 브라이스가 임명되었다. 당시 63세로, 항소법원 판사를 지낸 뒤 퇴임한 인물이었다.

수사팀은 검사 22명을 포함해 110명 규모로 구성되었다. 수사 기간은 14개월이었고 소환 조사를 받은 인원은 380명이다.

브라이스의 임명에는 야당이 된 민주공화당도 반대하지 않았다. 그가 특정 정파와 거리를 두어 온 인물이었기 때문이다. 다만 수사가 진행되면서 민주공화당 내에서 정치 보복이라는 주장이 나오기 시작했고, 2018년에는 특별검사 해임 요구가 공식 제기되었다.

수사 과정에서 가장 오래 다투어진 쟁점은 콘스탄티노폴 현지 수령자의 신원을 확인할 것인가였다.

특별검사는 실제로 현지에 간 2,400만 달러의 수령자를 확인해야 전용액을 확정할 수 있다는 입장이었고, 국가정보국은 수령자 신원이 노출되면 현지 협력자가 살해된다는 이유로 거부했다. 이 대립은 6개월간 이어지다가 수령자를 특정하지 않고 집행 계통만 확인하는 선에서 절충되었다.

이 절충 때문에 용도 불명 1,700만 달러 가운데 얼마가 실제로 국내로 들어왔는지는 끝내 확정되지 않았다. 특별검사는 최종보고서에서 이 한계를 명시했다.

2017년 9월 12일, 메리디앙 여론연구소 대표 올리비에 F. 데샹이 벨포르 자택에서 사망했다. 당시 49세였고 소환 조사 예정일을 일주일 앞둔 시점이었다.

루이나에서 공작 관련 참고인의 사망은 오랫동안 의혹의 대상이었다. 1967년 제방 계획 참고인 뱅상 P. 오르티스의 청사 4층 추락사, 스틸워터 계획 제3종 집행으로 확인된 사망 9건이 모두 사고사 또는 자살로 처리된 전례가 있었기 때문에, 데샹의 사망 직후 같은 종류의 의혹이 제기되었다.

이번에는 처리 방식이 달랐다. 유족과 유족이 선임한 법의학자가 참관한 가운데 부검이 이루어졌고, 독물 검사 결과와 사망 전 2주간의 통신·계좌 기록이 함께 공개되었다. 유서가 발견되었고 필적 감정이 이루어졌다. 결론은 자살이었다.

사건의 성격과는 별개로 이 처리 방식이 과거와 가장 크게 달라진 점으로 자주 언급된다. 다만 데샹의 사망으로 디지털 커뮤니케이션팀의 지휘 계통에 대한 직접 증언을 확보하지 못했고, 이 부분은 실무자 진술에만 의존해 재구성되었다.

특별검사 최종보고서는 2018년 4월 9일 제출되었다. 본문 620면과 비공개 부속서 3권으로 구성되었다.

부속서는 콘스탄티노폴 현지 협력 세력의 신원, 석방 교섭의 경위, 그리고 국가정보국의 다른 진행 중 작전에 관한 내용을 담고 있어 공개되지 않았다. 2023년 시민단체가 부속서 제1권의 부분 공개를 청구했으나 기각되었다. 이는 2011년 제방 계획 부속서 공개 청구가 거부된 것과 같은 구조의 반복으로 지적된다.

보고서의 결론은 세 가지였다. 첫째, 비공개 계정에서 국내로 흘러들어온 자금이 존재하며 확인된 금액은 약 880만 달러다. 둘째, 이 전용은 규정 위반이 아니라 규정의 공백을 이용한 것이다. 셋째, 대통령의 인지 여부는 판단할 증거가 충분하지 않다.

2018년 4월 9일 9명이 기소되었다.

1심 판결은 2019년 11월 14일 선고되었다.

법원은 비공개 계정의 자금이 국고에 속하며 용도 외 사용은 예산 유용에 해당한다고 판단했다. 규정에 증빙 의무가 없었다는 변호인 측 주장에 대해서는, 증빙 의무의 부재가 용도 제한의 부재를 뜻하지 않는다고 판시했다.

사이버안보국장 아이린 M. 콜드웰에 대해서는 무죄가 선고되었다. 감독 의무 위반이 성립하려면 감독할 수 있는 지위와 수단이 있었어야 하는데, 회계과의 형식 검토 권한으로는 소요의 실체를 확인할 수 없었다는 이유였다. 이 판단은 제도의 결함을 인정한 것이자 그 결함을 이유로 책임을 면제한 것이기도 해서 논란이 되었다.

물류사 임원 니콜라 K. 자하로프에 대해서도 무죄가 선고되었다. 송장 금액 산정에 관여했다는 증거가 부족했고, 플라자 그룹 측이 계약의 성격을 알았다는 점도 입증되지 않았다.

항소심은 2020년 9월 30일 선고되었다. 국가안보보좌관 월터 K. 헤인즈의 형이 징역 2년 6월에서 1년 6월로 감경되었고 나머지는 유지되었다.

감경 사유는 공작의 실질적 효과가 확인되지 않았다는 점과 헤인즈가 직접 자금을 취득하지 않았다는 점이었다. 검찰과 피고인 양측이 상고했으나 2021년 대법원에서 모두 기각되어 확정되었다.

기소 단계에서 정치자금법 위반 혐의가 함께 적용되었으나 전원 무죄가 선고되었다.

전용된 자금이 여론 형성에 쓰인 것은 인정되었지만, 특정 후보나 정당의 선거운동에 직접 지출되었다는 연결고리가 입증되지 않았기 때문이다. 메리디앙 여론연구소와 홍보 대행사들은 모두 정당과 직접 계약한 적이 없었다.

이 부분의 무죄는 법리적으로는 당연하다는 평가와, 정치자금법이 정당을 거치지 않는 여론 지출을 규율하지 못한다는 사실을 드러냈다는 평가가 함께 있다. 2019년 개정 논의에서 정치자금법 개정도 함께 검토되었으나 입법으로 이어지지 않았다.

유죄 판결을 받은 7명 가운데 실형이 집행된 것은 5명이다.

책임이 장관급인 국가안보보좌관에서 멈춘 것에 대해서는 두 가지 평가가 갈린다. 하나는 실제로 그 위에 지시가 없었다는 것이고, 다른 하나는 그 위를 입증할 증거가 남지 않는 구조였다는 것이다. 비공개 계정의 보고가 구두로만 이루어지고 속기록을 남기지 않았다는 점이 후자의 근거로 제시된다.

스틸워터 계획에서 형사 책임이 인정된 사람이 한 명도 없었던 것과 비교하면 진전이지만, 지시 계통의 상단이 규명되지 않은 채 종결되었다는 점에서는 같은 한계를 반복했다는 지적도 있다.

월터 K. 헤인즈 — 국가안보보좌관. 재임 2014~2017. 청구 한도를 넘는 14건의 추가 결재자이며 대통령에게 주 2회 단독 보고를 했다. 청문회와 법정에서 일관되게 대통령에게 이 사안을 보고하지 않았다고 진술했다.

에드먼드 T. 볼드윈 — 국가정보국장. 재임 2013~2017. 콘스탄티노폴 재관여 방침의 실무 책임자였다. 전용 사실을 알고 있었다는 점은 인정했으나 국내 지급의 구체적 내용은 몰랐다고 주장했다.

뤼시앵 D. 포르티에 — 특수활동국장. 청구서를 작성하고 물류 계약을 설계한 실무 총책임자로, 최고형인 징역 5년을 선고받았다. 유일하게 1심에서 혐의를 전부 인정했다.

아이린 M. 콜드웰 — 사이버안보국장. 국가정보국의 상급 기관장이었으나 무죄가 선고되었다. 2017년 3월 사임했다.

질 B. 포슈레 — 사이버안보국 회계과장. "실체를 확인할 권한이 없었고, 확인하려 했다면 그것이 규정 위반이었다"는 진술로 알려졌다. 직무유기로 집행유예를 받았다.

파벨 G. 리트비노프 — 법인 관리인. 회계사 출신으로 2012년까지 국가정보국 외부 협력 회계를 맡았다. 열한 개 법인 가운데 두 곳의 계좌를 실질 운용했다.

올리비에 F. 데샹 — 메리디앙 여론연구소 대표. 2017년 9월 12일 사망.

니콜라 K. 자하로프 — 노르드칸 로지스틱스 임원. 플라자 그룹 계열사 소속으로 기소되었으나 무죄.

프랑수아 L. 게랭 — 알테아 에어카고 4207편 기장. 73일간 억류된 뒤 석방되었고 청문회에 증인으로 출석했다.

잔 M. 뒤로셰 — 국가정보국 예산집행과 회계담당관. 내부고발자.

이렌 M. 카샤르, 토마 R. 베셰 — 《아르시브》 편집인과 취재기자.

엘리너 P. 캐시디 — 상원 정보위원장.

조너선 E. 브라이스 — 특별검사.

에드가 R. 몽클라르 — 초대 정보감찰관. 1981년 의견서의 작성자로 사후에 재평가되었다.

코발 게이트에서 끝내 결론이 나지 않은 것은 리처드 콜턴이 자금의 성격을 알고 있었는가다. 이 물음은 형사 책임의 문제이자 제도 개편의 방향을 정하는 문제이기도 했다. 대통령이 지시한 것이라면 통제해야 할 대상은 대통령이고, 몰랐다면 통제해야 할 대상은 계정 자체이기 때문이다.

첫째, 비공개 계정의 총액 증액은 대통령 결재 사항이며 2014년과 2015년에 각각 증액이 이루어졌다. 특히 2015년 증액은 웨스트로 참사 두 달 뒤에 이루어졌다.

둘째, 국가안보보좌관 헤인즈가 주 2회 단독 보고를 했고, 그 자리에서 무엇이 논의되었는지에 대한 기록이 남아 있지 않다.

셋째, 여론 대응의 방향 자체가 대통령실에서 나왔다는 실무자 진술이 복수로 존재한다. 다만 이 진술들은 여론 대응의 방향에 관한 것이지 자금 출처에 관한 것이 아니다.

첫째, 증액 결재 문서에 용도가 「재외 작전 소요」로만 기재되어 있어 결재만으로는 내용을 알 수 없다.

둘째, 헤인즈가 청문회와 법정에서 일관되게 보고하지 않았다고 진술했고, 이 진술을 뒤집을 증거가 나오지 않았다. 헤인즈는 위증으로 기소되었으나 위증 혐의는 다른 사안에 관한 것이었다.

셋째, 전용 사실을 대통령이 알았다면 굳이 국가정보국 계정을 쓸 이유가 없었다는 주장이다. 정당 자금이나 기업 후원처럼 더 단순하고 덜 위험한 경로가 있었는데도 발각 시 정권이 무너질 수 있는 방식을 택한 것은, 대통령실이 설계에 관여하지 않았음을 시사한다는 논리다. 이 논거는 특별검사 보고서에도 인용되었다.

보고서는 "대통령이 인지했다고 볼 증거도, 인지하지 않았다고 볼 증거도 충분하지 않다"고 결론지었다.

브라이스는 보고서 서문에서 이 결론이 수사의 실패가 아니라 대상의 성격에서 비롯된 것이라고 적었다. 구두 보고와 속기록 부재는 이 계정의 설계상 특징이며, 그 설계 아래에서는 어떤 수사도 같은 지점에서 멈춘다는 것이다.

리처드 콜턴은 퇴임 후 서면 질의에 세 차례 응했으나 소환에는 응하지 않았다. 전직 대통령에 대한 강제 소환은 선례가 없었고 특별검사도 이를 추진하지 않았다.

콜턴은 일관되게 전용 사실을 몰랐다는 입장을 유지했다. 2021년 회고록에서도 같은 주장을 반복하면서, 자신이 승인한 것은 콘스탄티노폴 관여 방침이었고 그 방침이 어떻게 집행되었는지는 보고받지 못했다고 썼다. 다만 그 방침 자체에 대한 책임은 인정했다.

책임자를 특정하지 못한 채 사건이 끝나면서 논의가 인물 처벌이 아니라 구조 개선으로 옮겨갈 수밖에 없었다는 해석이 있다. 2019년 개정법이 상대적으로 빠르게 통과된 것도 이 때문이라는 것이다.

반대로 미규명이 사건의 정치적 결산을 흐렸다는 평가도 있다. 민주공화당은 대통령의 무관함이 입증되지 않았다는 점보다 유죄가 인정되지 않았다는 점을 강조했고, 이 입장을 근거로 당 차원의 사과나 자체 조사를 하지 않았다.

개정안은 2019년 3월 27일 공포되어 10월 1일 시행되었다. 주요 내용은 다섯 가지다.

첫째, 비공개 계정에 대한 감사원의 비공개 상시 감사를 도입했다. 감사관은 별도의 신원 검증을 거쳐 지정되며 감사 결과는 의회 정보위원회에만 보고된다.

둘째, 재외 작전 자금의 국내 유입을 명문으로 금지하고 위반에 대한 처벌 조항을 신설했다. 종래에는 예산 유용의 일반 조항으로만 처벌이 가능했다.

셋째, 정보감찰관에게 관련 계좌에 대한 접근권을 부여했다.

넷째, 정보기관 직원에 대한 내부고발자 보호를 확대하고 내부 보고 경로를 청구 당사자 부서를 거치지 않도록 바꾸었다.

다섯째, 비공개 계정 집행 시 수령자의 실명 기재를 의무화했다. 다만 열람은 정보감찰관과 지정 감사관으로 한정된다.

개정법이 미흡하다는 평가는 세 가지 지점을 겨눈다.

감사 결과가 의회 정보위원회에만 보고되고 공개되지 않는다는 점, 비공개 계정의 총액 자체는 여전히 예산서에 한 줄로만 기재된다는 점, 그리고 감사관 지정 권한이 결국 행정부에 있다는 점이다.

또한 개정법은 이미 집행된 자금에 소급 적용되지 않으므로, 1981년부터 2016년까지 이 계정으로 나간 자금 전체에 대한 검증은 이루어지지 않았다. 야당과 시민단체가 소급 감사를 요구했으나 받아들여지지 않았다.

사건 이후 두 방향의 개편안이 제기되었다.

하나는 국가정보국을 사이버안보국 산하에서 분리해 독립기관으로 두고 감독을 강화하자는 안이다. 다른 하나는 반대로 국내외 정보기관을 통합해 관할 구분 자체를 없애면 관할을 넘나드는 전용이 성립하지 않는다는 안이다.

후자는 1978년의 전례를 이유로 강한 반대에 부딪혔다. 국내외 정보를 한 기관이 다루는 것이야말로 군정기의 구조였다는 것이다. 두 안 모두 입법으로 이어지지 않았고, 국가정보국은 현재까지 사이버안보국 산하에 남아 있다.

민주공화당은 2017년과 2018년 지방선거에서 연속으로 패배했다.

당내에서는 콜턴 정권과의 단절을 선언하자는 흐름과 수사를 정치 보복으로 규정하는 흐름이 갈라졌다. 2018년 특별검사 해임 요구를 공식 제기한 것은 후자였고, 이 요구가 오히려 당의 이미지를 악화시켰다는 평가가 당내에서도 나왔다. 분열은 2021년 대통령 선거까지 이어졌다.

사회민주당은 이 사건을 계기로 정보기관 개혁을 당론으로 채택했으나, 집권 이후 개정법의 한계를 그대로 수용했다는 비판을 받았다.

《아르시브》는 이 보도로 전국적인 인지도를 얻었고 유료 구독자가 열 배 이상 늘었다. 취재원 없이 공개 자료 대조만으로 이루어진 보도였다는 점이 특히 주목받아, 2018년 이후 주요 매체 여섯 곳이 법인 등기와 공공 조달 기록을 상시 점검하는 팀을 두었다.

반면 초기 대응에 대한 비판이 뒤따랐다. 카날 7은 2016년 6월부터 9월까지 이 사안을 다룬 보도가 네 건에 그쳤고 그중 세 건이 국무부 발표를 근거로 한 것이었다. 최대 주주가 플라자 그룹이고 계열 물류사가 사건에 연루되어 있었다는 점에서 이해충돌 문제도 제기되었다.

르 나시오날은 국외 작전의 불가피성을 강조하는 사설을 여러 차례 실어 비판을 받았고, 같은 보수 매체인 주르날 데 자페르는 예산 투명성 관점에서 정부를 비판해 대조를 이루었다. 이는 루이나 언론의 성향 분류가 경제 논조와 과거사·권력 감시 논조에서 다르게 나타나는 전형적인 사례로 인용된다.

사건 이후 콘스탄티노폴 관여 방식에 대한 재검토가 이루어졌으나 결론은 현상 유지였다.

공식 관여를 인정하고 예산을 공개 항목으로 돌리는 안은 현지 협력자의 안전과 국제적 파장을 이유로 배제되었고, 관여를 완전히 중단하는 안은 현지 루이나인 거주지를 포기하는 것이어서 정치적으로 불가능했다. 결국 계정은 유지되고 감사만 추가되는 형태로 마무리되었다.

2019년 개정 논의에서 비공개 계정의 폐지안이 한때 검토되었다가 철회된 것도 같은 이유였다.

사건의 구조적 원인으로 가장 널리 인정되는 것은 1981년 몽클라르 의견서가 지적한 모순이다. 감사를 면제하면서 용도를 한정하면, 한정은 지켜지는지 확인할 수 없는 선언으로만 남는다.

이 모순이 35년간 유지된 것은 그것이 실수가 아니라 선택이었기 때문이다. 현지 협력자의 신원 보호라는 목적이 실재했고, 그 목적을 달성하는 방법으로 증빙을 남기지 않는 것 외의 대안이 제시되지 않았다. 2019년 개정법이 채택한 비공개 상시 감사는 1981년에 이미 제시되었던 절충안이며, 당시 이를 가로막은 논거였던 신원 보증 체계의 부재는 그 사이에 해소된 것이 아니라 그냥 감수하기로 한 것이다.

1981년 감독 제도는 1978년의 전용을 되풀이하지 않기 위해 만들어졌다. 그런데 그 제도가 상정한 전용의 방식은 정보기관이 국내 사찰을 수행하는 것, 즉 활동 자체가 관할을 넘는 경우였다.

코발 게이트에서 국가정보국은 국내 활동을 직접 수행하지 않았다. 국내 활동은 민간 업체가 했고 정보기관이 한 일은 돈을 보낸 것뿐이다. 감독 제도는 활동의 관할을 감시하도록 설계되었으므로 자금의 관할을 감시하지 못했다.

특별검사 보고서의 "제도는 명령 계통을 감시하도록 설계되었으나, 전용은 명령 계통이 아니라 계좌를 통해 이루어졌다"는 문장은 이 점을 가리킨다.

사건이 드러난 것은 감독 제도가 작동해서가 아니라 화물기 한 대가 떨어졌기 때문이다. 항공기가 무사히 착륙했다면 알테아 에어카고의 등기를 조회할 이유가 없었고, 등기를 조회하지 않았다면 903호의 법인들이 드러나지 않았을 것이다.

같은 구조의 전용이 사고 없이 진행되고 있었다면 지금도 확인되지 않았을 것이라는 지적은 개정법 논의에서 가장 자주 인용된 논거였다. 계좌 추적권이 도입된 것은 이 지적에 대한 응답이다.

한편 이 우연성은 루이나 현대사에서 반복되는 유형이기도 하다. 제방 계획은 1994년 소송에서, 스틸워터 계획은 1980년 정권 붕괴로 드러났다. 세 사건 모두 감독 기구가 먼저 찾아낸 것이 아니다.

스틸워터 계획과 코발 게이트는 자주 나란히 놓인다. 국가기관이 국내 정치에 개입했다는 점, 21년과 4년이라는 기간의 차이는 있으나 모두 제도적 감시를 피해 지속되었다는 점이 공통적이다.

차이는 세 가지로 정리된다. 첫째, 스틸워터에는 사망자가 있었고 코발 게이트에는 없었다. 둘째, 스틸워터에서 형사 책임이 인정된 사람은 없었고 코발 게이트에서는 7명이 유죄를 받았다. 셋째, 참고인 사망에 대한 처리 방식이 달랐다.

이 차이를 제도의 진전으로 보는 시각과, 사건의 성격과 시대가 달랐을 뿐이라고 보는 시각이 있다. 후자는 코발 게이트가 어디까지나 예산 문제였고 물리적 폭력이 개입하지 않았기 때문에 사법 절차가 정상적으로 작동할 수 있었다고 본다.

880만 달러를 들인 여론 공작이 실제로는 효과가 없었고 정권은 선거에서 졌다. 이 사실을 어떻게 평가할 것인가가 재판 과정에서 쟁점이 되었다.

변호인 측은 결과가 없었다면 법익 침해도 크지 않다고 주장했고, 법원은 예산 유용의 성립에 효과 발생이 필요하지 않다고 판단했다. 다만 항소심 감경 사유에는 효과가 확인되지 않았다는 점이 포함되었다.

학계에서는 이 논쟁 자체가 문제라는 지적이 있다. 공작의 위법성을 효과로 재게 되면 성공한 공작일수록 무겁게, 실패한 공작일수록 가볍게 처벌되는데, 이는 국가기관이 국내 여론에 개입한다는 행위 자체의 성격과 무관한 기준이라는 것이다.

감사가 면제되는 예산이 존재하는 이유는 공식적으로 관여를 인정할 수 없는 지역이 있기 때문이고, 그 지역이 존재하는 한 같은 성격의 계정도 존재할 수밖에 없다.

코발 게이트는 이 구조가 국내 정치와 분리되지 않는다는 점을 드러낸 사례로 인용된다. 콘스탄티노폴에 대한 관여가 불투명할수록 그 자금은 다른 용도로 쓰이기 쉬워지고, 그 다른 용도가 국내 정치일 때 대외 정책의 불투명성이 그대로 국내 민주주의의 문제가 된다는 것이다.

2019년 개정 논의에서 이 논점을 가장 강하게 제기한 것은 야당이 아니라 주르날 데 자페르를 비롯한 경제 매체였다. 예산 투명성이라는 관점에서 접근했기 때문이다.