루이나-유고랜드 상호방위조약

루이나-유고랜드 상호방위조약(相互防衛條約)은 1985년 4월 16일 시디벨아베스에서 서명되어 같은 해 7월 1일 발효한 루이나 공화국과 유고랜드 사이의 군사동맹 조약이다. 루이나군의 유고랜드 주둔은 이 조약 제4조에 근거하며, 같은 날 서명된 주둔군지위협정은 이 조약의 시행 협정이다.

본문만 놓고 보면 이 조약은 특별할 것이 없는 상호방위조약이다. 두 당사국은 같은 문언으로 같은 의무를 지고, 분쟁의 평화적 해결과 상호 협의를 약속하며, 어느 한쪽이 공격받으면 '각자의 헌법상의 절차에 따라' 행동하기로 한다. 유고랜드 측이 교섭에서 얻어낸 것으로 알려진 제5조의 사전 협의 조항은, 루이나군이 유고랜드를 기지 삼아 다른 전쟁을 치르려면 유고랜드와 먼저 협의해야 한다는 내용이었다.

이 조약의 실제 성격은 본문이 아니라 같은 날 별도로 서명된 합의의사록에서 결정되었다. 합의의사록은 유고랜드 국군의 작전통제권을 루이나군 사령관에게 넘기고, 긴급사태 시 사전 협의를 통보로 갈음하게 하고, 함정·항공기의 기항을 사전 협의 대상에서 빼고, 루이나가 '특수 장비'를 유고랜드에 반입·저장하는 데 유고랜드가 동의한다고 적었다. 이 문서는 유고랜드 국회에 제출되지 않았고, 존재 자체가 21년간 부인되다가 2006년 루이나 측 기밀해제 문서를 통해 드러났다. 특수 장비가 루이나의 전술핵무기였다는 사실도 이때 함께 확인되었다.

정식 명칭은 「루이나 공화국과 유고랜드 간의 상호방위조약」이다. 양국 모두 실무에서는 '방위조약'으로 줄여 부르며, 유고랜드에서는 지위협정과 묶어 '85년 조약'이라 부르는 경우도 있다.

'상호'라는 표현은 서명 당시부터 논쟁의 대상이었다. 루이나가 유고랜드를 방어하는 것은 현실적인 상정이었으나, 유고랜드가 랜드해협 건너편의 루이나 본토를 방어하는 상황은 상정하기 어려웠기 때문이다. 이 조약에서 상호 조항이 실제로 원용된 사례가 2001년 유고랜드가 루이나를 지원한 한 건뿐이라는 점은 아래 운용 문단에서 다룬다.

유고랜드는 1958년부터 웨스타시아의 괴뢰국 상태에 있다가 1984년 9월 8일 독립했다. 독립 당시 유고랜드는 동쪽으로 사비에트, 서쪽으로 고랜드와 국경을 맞대고 있었다. 고랜드에서는 1979년부터 사비에트-고랜드 전쟁이 진행 중이었으므로, 유고랜드는 독립하자마자 양쪽 국경 너머에 사비에트군을 두게 되었다.

유고랜드의 군사력은 이를 감당할 수준이 아니었다. 괴뢰국 시기의 군 조직은 독립 과정에서 사실상 해체되었고, 1984년 말 정규군 병력은 4만 명에 못 미쳤으며 공군은 없었다. 유고랜드 정부가 독립 직후부터 동맹을 구한 것은 이 때문이다.

루이나에도 이유가 있었다. 유고랜드 남부 해안은 랜드해협 남측 항로를 감시할 수 있는 위치였고, 북서부는 고랜드 방면 접근로에 해당했다. 1983년 베인브리지 정부가 확대·재편한 사이클론 작전, 즉 고랜드 무자헤딘 지원 사업은 고랜드와 국경을 맞댄 우방국을 필요로 했다. 다만 같은 시기 루이나는 마테르 전쟁에 개입을 앞두고 있었고, 국방부 내부에는 새로운 상주 방위 공약에 대한 신중론도 있었다.

두 나라가 모두 조약을 원했으나 협상력은 대등하지 않았다. 유고랜드는 독립 3개월차에 재정·안보·외교 능력을 모두 결여하고 있었고, 국제사회의 승인 절차도 마치지 못한 상태였다.[1] 루이나는 유고랜드가 아니어도 해협 남측 감시를 다른 방식으로 보완할 수 있었으나, 유고랜드에는 루이나 외의 선택지가 없었다.

1984년 10월 군사협력 협의가 시작되었고, 같은 해 11월부터 1985년 3월까지 시디벨아베스와 벨포르를 오가며 아홉 차례 본교섭이 진행되었다. 방위조약과 주둔군지위협정은 같은 교섭 테이블에서 함께 다루어졌다. 루이나 측 수석대표는 외무부 차관보, 유고랜드 측 수석대표는 외무부 차관이었다.

방위조약 쪽의 최대 쟁점은 방위 의무의 강도였다. 유고랜드는 1차 교섭에서 "유고랜드에 대한 무력공격은 루이나에 대한 무력공격으로 간주한다"는 자동개입 문안을 제시했다. 루이나는 3차 교섭에서 이를 거부했다. 거부 사유는 루이나 헌법상 선전포고와 파병에 의회 동의가 필요하므로 자동개입을 약속할 수 없다는 것이었다. 유고랜드는 7차 교섭에서 '각자의 헌법상의 절차에 따라 행동한다'는 문안을 수용했다.

그 대가로 유고랜드가 요구해 관철한 것이 제5조의 사전 협의 조항이다. 루이나군의 배치나 장비에 중요한 변경이 있을 때, 그리고 유고랜드 방위 외의 목적으로 유고랜드 기지에서 전투작전을 벌일 때 유고랜드와 미리 협의하도록 한 규정이다. 1985년 유고랜드 정부는 비준 동의 과정에서 이 조항을 "우리의 동의 없이는 우리 땅에서 다른 나라의 전쟁이 시작될 수 없다는 보장"이라고 설명했다.

같은 교섭에서 루이나는 별도 문서로 네 가지를 요구했다. 연합 작전 체계에서의 작전통제권, 긴급사태 시 사전 협의의 예외, 함정·항공기 기항의 협의 대상 제외, 그리고 특수 장비의 반입·저장 동의였다. 유고랜드 측 교섭 기록에 따르면 이 요구는 8차 교섭에서 처음 서면으로 제시되었고, 유고랜드 측 수석대표는 "본문에서 얻은 것을 부속서에서 돌려주는 셈"이라는 의견을 본국에 보고했다. 이 보고가 어느 선에서 검토되었는지는 확인되지 않았다.

1985년 4월 16일 시디벨아베스에서 루이나 외무장관 에밀 J. 라퐁과 유고랜드 외무장관 차윤석이 방위조약 본문과 주둔군지위협정에 서명했다. 당시 루이나 대통령은 리처드 앨런 베인브리지였다.

같은 날 오후, 별도의 장소에서 합의의사록이 서명되었다. 서명자는 외무장관이 아니라 루이나 측 주유고랜드 루이나군 사령관 내정자 가스통 R. 펠리시에 육군 중장과 유고랜드 측 국방장관 권태식이었다. 서명자가 외교 당국이 아니라 군사 당국이었다는 점은 훗날 이 문서의 법적 성격을 두고 벌어진 논쟁의 출발점이 되었다.

루이나 상원은 1985년 5월 28일 방위조약과 지위협정의 비준 동의안을 함께 통과시켰다. 합의의사록은 상원 외교위원회 비공개 회의에 보고되었으나 비준 동의 대상에는 포함되지 않았다.

유고랜드에서는 민의원 외교위원회 심사가 파행했다. 야당은 지위협정 제22조·제23조의 수정과 방위조약 제3조의 자동개입 문구 보완을 요구하며 표결을 거부했고, 1985년 6월 11일 민의원 본회의에서 여당 단독으로 표결이 이루어졌다. 참의원은 6월 20일 동의했다.

민의원은 비준 동의안에 해석 성명을 붙였다. 제3조의 '행정 지배하에 있는 영역'에 루이나가 보호령으로 규정하고 있는 콘스탄티노폴은 포함되지 않는다는 내용이었다. 루이나는 이 해석 성명에 대해 공식 입장을 내지 않았다.

합의의사록은 유고랜드 국회에 제출되지 않았다. 비준 동의 당시 정부가 국회에 제출한 것은 방위조약 본문 9개조와 지위협정 본문 31개조뿐이었다.

비준서는 1985년 7월 1일 시디벨아베스에서 교환되었고, 조약은 같은 날 발효했다.

본문은 서명 당시부터 공개되었다. 합의의사록은 제5항에서 스스로 비공개를 규정했으며, 1995년 제1항이 교환각서로 개정되었을 때도 개정 사실과 내용이 공개되지 않았다. 2007년 3월 9일 유고랜드 외무부가 합의의사록과 1995년 교환각서의 전문을 공개했다.

'고립되어 있다는 환각'이라는 표현은 조약이 겨냥한 상대를 드러낸다. 1985년 유고랜드는 양쪽 국경 너머에 사비에트군을 두고 있었고, 동맹국이 하나도 없었다. 전문은 유고랜드가 더 이상 혼자가 아니라는 신호를 사비에트에 보내는 것을 목적으로 쓰였다.

셋째 단락의 '더욱 포괄적이고 효과적인 지역적 안전보장 조직'은 NLTO를 가리킨다. 1985년 당시 NLTO는 이미 존재했으나 유고랜드는 회원국이 아니었다. 유고랜드 측은 이 문구를 넣어 장래의 NLTO 가입 의사를 조약에 남기려 했고, 루이나는 구속력이 없는 전문에 한한다는 조건으로 이를 받아들였다. 유고랜드는 7년 뒤인 1992년 9월 8일 NLTO에 가입했다.

방위조약의 관례적 첫 조항이다. 국제연합 헌장 제2조 제3항·제4항을 그대로 옮긴 것으로, 동맹이 공격적 목적을 갖지 않는다는 점을 확인한다.

1985년 유고랜드는 국제연합 회원국이 아니었으므로 '당사국이 국제연합에 대하여 부담한 의무'는 문언상 루이나에만 해당했다. 유고랜드 측은 비준 동의 당시 이 조항을 국제연합 헌장의 원칙을 존중한다는 선언으로 해석한다고 국회에 설명했다.

두 가지를 규정한다. 위협이 있으면 협의한다는 것, 그리고 평소에 각자의 방위력과 상호원조를 유지·강화한다는 것이다.

협의의 개시 요건은 어느 한쪽의 '인정'으로 족하다. 협의를 요청받은 쪽이 이를 거부할 수 없다는 점에서 이 조항은 제3조보다 구속력이 강하다는 해석이 있다. 다만 협의의 결과에 대해서는 아무 규정이 없다. 1987년 3월 유고랜드가 이 조항에 따라 협의를 요청한 사례에서, 협의는 열렸으나 루이나의 군사적 대응은 없었다.

'상호원조'는 실무상 루이나의 대유고랜드 군사원조를 뜻했다. 1985년부터 1992년까지 루이나는 이 조항을 근거로 유고랜드 국군의 창설과 장비 도입을 지원했으며, 사이클론 작전 기간 루이나 주둔군이 유고랜드 군정보국 교관을 양성한 것도 이 조항의 상호원조 명목이었다.

조약의 핵심 조항이며, 가장 오래 비판받은 조항이다.

자동개입의 부재. 이 조항은 상대국에 대한 공격을 자국에 대한 공격으로 '간주'하지 않는다. 자국의 평화와 안전을 '위태롭게 하는 것'으로 인정할 뿐이다. 그리고 그에 대한 대처는 '각자의 헌법상의 절차에 따라' 행동하는 것으로 규정된다. 루이나 헌법상 선전포고와 파병에는 의회 동의가 필요하므로, 유고랜드가 공격받더라도 루이나 의회가 동의하지 않으면 루이나군은 참전하지 않을 수 있다.

유고랜드는 1차 교섭에서 자동개입을 요구했다가 7차 교섭에서 철회했다. 유고랜드 정부는 대신 루이나군의 주둔 자체가 사실상의 자동개입 장치라고 설명했다. 유고랜드가 공격받으면 주둔 중인 루이나군도 공격받게 되므로 루이나는 참전하지 않을 수 없다는, 이른바 인계철선 논리다. 이 논리의 한계가 처음 드러난 것은 1987년 서부 국경 월경 폭격 때였다. 폭격은 유고랜드 영토에 떨어졌으나 루이나군 시설에서 멀리 떨어진 곳이었고, 루이나의 대응은 협의와 외교 항의에 그쳤다.

적용 지역. '랜드해협 지역'의 범위는 정의되어 있지 않다. 루이나 본토와 유고랜드 모두 이 범위에 포함된다는 데는 이견이 없으나, 그 밖의 해역과 영역에 대해서는 해석이 갈린다.

행정 지배하에 있는 영역. 영토가 아니라 행정 지배를 기준으로 삼은 이유는 루이나 측 사정이다. 루이나가 보호령으로 규정하고 있던 콘스탄티노폴을 적용 대상에 포함시킬 여지를 남기기 위한 문언이었다는 것이 통설이다. 유고랜드 민의원은 비준 동의안에 콘스탄티노폴 제외 해석 성명을 붙였다.

외부로부터의 무력공격. 1985년 시점에서 이 문구는 국가에 의한 공격을 상정한 것이었다. 2001년 1.19 사건 때 유고랜드는 국가가 아닌 행위자의 공격도 이 조항의 무력공격에 해당한다고 해석해 처음으로 이 조항을 원용했다. 같은 시기 NLTO가 제5조를 같은 방식으로 해석해 발동한 데 보조를 맞춘 것이다.

루이나군 주둔의 법적 근거다. 유일하게 문언 자체가 비대칭인 조항으로, 유고랜드군의 루이나 배치에 관한 대응 규정은 없다.

'허여하고 수락한다'는 표현은 권리의 주체가 루이나이고 유고랜드는 이를 허락하는 쪽이라는 구조를 명시한다. 배치의 규모·장소·기간은 규정되어 있지 않으며, '상호적 합의에 의하여'라는 단서만 붙어 있다. 실제 배치 조건은 주둔군지위협정과 그 합동위원회에서 정해진다.

이 조항은 지위협정의 모법이다. 지위협정 제31조는 협정이 방위조약이 유효한 동안 효력을 가진다고 규정하고, 지위협정만 단독으로 종료하려면 양국 합의가 필요하다. 따라서 유고랜드가 일방적으로 루이나군 주둔을 끝내려면 이 조약 자체를 제9조에 따라 종료시켜야 한다.

유고랜드가 교섭에서 관철한 유일한 실질 조항이다. 세 가지 경우를 사전 협의 대상으로 정한다.

1985년 유고랜드 정부는 비준 동의 과정에서 이 조항을 두 가지로 설명했다. 루이나가 유고랜드의 동의 없이 핵무기를 들여올 수 없다는 것, 그리고 루이나가 유고랜드 기지에서 유고랜드와 무관한 전쟁을 시작할 수 없다는 것이다.

문언에는 두 가지 한계가 있었다. 첫째, '협의'는 '동의'가 아니다. 협의를 거친 뒤 유고랜드가 반대하더라도 루이나가 이를 따를 의무는 조문상 없다. 둘째, '중요한 변경'의 기준이 정의되어 있지 않다. 이 두 한계는 비준 당시부터 야당이 지적한 것이었다.

그러나 이 조항을 실제로 무력화한 것은 문언의 한계가 아니라 같은 날 서명된 합의의사록이었다. 합의의사록 제2항은 긴급사태 시 전투작전 행동의 사전 협의를 통보로 갈음하게 했고, 제3항은 함정·항공기의 기항을 배치·장비 변경에서 제외했으며, 제4항은 특수 장비의 반입·저장을 협의 대상에서 뺐다. 제5조 제1항의 세 가지 대상이 모두 합의의사록의 예외 조항에 대응하고 있다.

조약 발효 이래 제5조에 따른 사전 협의가 공식적으로 개최된 사례는 없다.

양국 외무·국방 장관의 2+2 협의체다. 주둔군지위협정의 합동위원회가 실무 운용을 다루는 반면, 안보협의회는 동맹의 정책 방향을 다룬다.

1985년 이래 정례 회의는 매년 개최되었다. 제5조 제2항에 따라 사전 협의의 공식 경로이기도 하나, 사전 협의 안건이 안보협의회에 상정된 사례는 없다. 2007년 합의의사록 공개 이후 유고랜드 민의원은 안보협의회 회의록의 국회 보고를 요구해 왔으나, 정부는 상대국 동의가 필요하다는 입장이다.

관례적 조항이다. 제1조와 마찬가지로 1985년 유고랜드는 국제연합 회원국이 아니었으므로, 문언상 이 조항은 1990년 4월 7일 유고랜드의 국제연합 가입 이후에야 양국 모두에 온전히 적용되었다.

비준서는 1985년 7월 1일 시디벨아베스에서 교환되었다.

이 조항은 2007년 이후 합의의사록의 효력 논쟁에서 다시 거론되었다. 합의의사록 제5항이 스스로 '조약과 불가분의 일체'라고 규정한 이상 합의의사록도 이 조항의 비준 대상이어야 했는데, 유고랜드 국회의 비준 동의를 거치지 않았으므로 유고랜드 국내법상 효력이 없다는 주장이다.

무기한 조약이며, 어느 쪽이든 1년 전 통고로 일방적으로 종료할 수 있다. 지위협정이 양국 합의 없이는 종료될 수 없는 것과 대조된다.

이 조항은 유고랜드가 쥔 유일한 일방적 수단이다. 방위조약을 종료하면 제4조의 배치권과 함께 지위협정도 효력을 잃는다. 2007년 합의의사록 공개 직후와 2011년 오리온 작전 직후 유고랜드 야당이 조약 종료 통고를 요구했으나, 정부는 두 차례 모두 이를 거부했다. 유고랜드가 NLTO 회원국이라 하더라도 양자 조약이 종료되면 루이나군의 상주 근거가 사라진다는 것이 정부의 거부 사유였다.

합의의사록의 정식 명칭은 「루이나 공화국과 유고랜드 간의 상호방위조약에 관한 합의의사록」이다. 1985년 4월 16일 오후 시디벨아베스 국방부 청사에서 가스통 R. 펠리시에 육군 중장과 유고랜드 국방장관 권태식이 서명했다.

루이나 정부는 이 문서를 조약이 아니라 조약의 시행에 관한 군사 당국 간 행정 약정으로 규정해 왔다. 서명자가 외교 당국이 아니라 군사 당국이라는 점, 문서 명칭이 조약이 아니라 의사록이라는 점이 근거다. 이 해석에 따르면 합의의사록은 의회의 비준 동의 대상이 아니며, 공개 의무도 없다.

유고랜드 측의 반론은 문서 스스로가 이 해석을 부정한다는 것이다. 제5항은 합의의사록이 '조약과 불가분의 일체를 이룬다'고 적고 있다. 조약과 불가분의 일체인 문서가 조약의 비준 절차를 거치지 않았다면, 그 문서는 효력이 없거나 조약 전체의 비준 동의에 하자가 있다는 것이다.

제1항 (작전통제권). 유고랜드 국군 전체의 작전통제권을 루이나군 장성에게 넘긴 조항이다. 평시와 전시를 구분하지 않았으므로, 1985년부터 1995년까지 유고랜드 국군은 평시에도 부대 이동과 작전 계획에 연합군사령관의 통제를 받았다.

연합군사령부의 존재와 연합 지휘 체계는 1985년부터 공개되어 있었다. 유고랜드 정부는 그 근거를 조약 제2조의 '상호원조'라고 설명해 왔다. 2007년 합의의사록이 공개되면서 실제 근거가 비공개 문서였다는 사실과, 작전통제권을 넘긴 주체가 국회가 아니라 국방장관의 서명이었다는 사실이 확인되었다.

1995년 교환각서로 평시 작전통제권이 환수되었고, 전시 작전통제권은 지금도 연합군사령관에게 있다. 환수 경위는 아래 운용 문단의 평시 작전통제권 환수와 전시 작전통제권 항목에서 다룬다.

제2항 (긴급사태 예외). 조약 제5조가 사전 협의 대상으로 정한 '방위 외 전투작전 행동'에 예외를 둔다. 긴급한 사태라면 통보로 갈음하고, 긴급한지 여부는 루이나가 판단한다. 문언상 루이나가 긴급하다고 판단하지 않는 경우에만 사전 협의가 필요한 셈이다.

제3항 (기항·통과). 루이나 함정과 항공기가 유고랜드에 잠시 들르거나 지나가는 것은 배치·장비의 '중요한 변경'이 아니라고 정의한다. 핵무기를 탑재한 함정이나 항공기가 유고랜드 항구·비행장에 기항하더라도 사전 협의 대상이 아니라는 의미다.

제4항 (특수 장비). 합의의사록에서 가장 큰 파장을 낳은 조항이다. '특수 장비'의 내용은 정의되어 있지 않으며, 종류·수량·장소를 루이나만 관리한다. 2006년 루이나 국가안보회의 기밀해제 문서가 이 조항을 근거로 전술핵무기 배치를 결정했다고 기록하고 있었다. 핵무기는 1992년 철수했으나 제4항은 개정되지 않았으므로, 유고랜드는 문서상 지금도 특수 장비의 반입·저장에 동의한 상태다.

제5항 (일체성과 비공개). 합의의사록의 지위에 관한 조항이다. 첫 문장과 둘째 문장이 서로 충돌한다는 점이 지적되어 왔다. 조약과 불가분의 일체라면 조약과 함께 비준 절차를 거쳐야 하고, 비준 절차를 거치려면 국회에 제출되어야 하므로 비공개가 불가능하다.

조약 발효 직후의 4년은 사비에트-고랜드 전쟁의 후반기와 겹친다. 이 시기 유고랜드 서부 국경 지대에는 고랜드에서 넘어온 난민촌과 무자헤딘 거점이 늘어났고, 고랜드에 주둔한 사비에트 공군과 고랜드 정부군 공군의 월경 폭격이 반복되었다. 1986년부터 1988년까지 유고랜드 정부가 집계한 월경 폭격은 31건이다.

가장 큰 피해가 난 것은 1987년 3월 22일 서부 국경의 와디 하즘 난민촌 폭격이었다. 사망자는 84명이었다. 유고랜드는 조약 제2조에 따라 협의를 요청했고, 4월 14일 안보협의회 임시회의가 열렸다. 루이나는 방공 포대 2개를 서부 국경에 증강 배치하고 사비에트에 외교 항의를 했으나, 보복 공습이나 국경 너머의 군사 행동은 하지 않았다.

회의 직후 유고랜드 국방장관 권태식은 민의원 국방위원회에서 다음과 같이 답변했다.

이 발언은 조약 제3조의 한계를 상징하는 말로 이후 반복해서 인용되었다. 다만 2007년 합의의사록이 공개되면서 발언의 의미가 다시 읽혔다. 같은 시기 유고랜드 국군의 작전통제권은 합의의사록 제1항에 따라 연합군사령관에게 있었으므로, 유고랜드는 루이나가 대응하지 않는 상황에서 독자적으로 대응할 수단도 없었다. 그리고 그 작전통제권을 넘긴 문서에 서명한 사람이 권태식 자신이었다.

이 시기 사이클론 작전도 진행 중이었다. 루이나 주둔군의 역할은 제2조 상호원조 명목으로 유고랜드 군정보국 교관을 양성하는 데 그쳤으며, 전투작전 행동이 아니었으므로 제5조의 협의 대상이 아니라는 것이 루이나 측 입장이었다. 사이클론 물자 일부가 군정보국을 거쳐 외국인 의용병 숙소로 흘러간 정황은 훗날 공개되었다.

1988년 6월 20일 유고랜드는 NLTO 가입을 신청했다. 1987년의 경험이 직접적인 동기였다.

1986년 2월 11일 루이나 국가안보회의는 「특수 장비 전개에 관한 결정 86-3호」를 의결했다. 결정문은 합의의사록 제4항을 근거로 명시하고, 유고랜드 내 두 기지에 전술핵무기를 배치하도록 했다.

반입은 1986년 하반기에 시작되었고, 최대 보유량은 1988년의 112발이었다. 배치 기간 내내 유고랜드 국회는 물론 유고랜드 국군 지휘부 대부분도 이 사실을 알지 못했다. 유고랜드 정부 내에서 배치를 통보받은 범위는 대통령과 국방장관, 국방부 내 소수로 한정되었던 것으로 확인된다.

철수는 1991년 말 루이나-사비에트 사이의 사이클론 상호 공급 중단 합의와 사비에트 내부 혼란을 배경으로 결정되었다. 1992년 5월 29일 철수가 완료되었고, 유고랜드의 NLTO 가입은 그로부터 약 석 달 뒤였다. 철수 역시 공개되지 않았다.

1988년의 가입 신청은 4년간 보류되었다. 기존 회원국 일부가 사비에트를 자극할 수 있다는 이유로 신중론을 폈고, 루이나도 당시에는 양자 관계를 우선했다. 1991년 이후 사비에트가 내부 위기에 빠지자 루이나는 동맹의 남쪽 경계를 굳히는 쪽으로 입장을 바꾸었고, 유고랜드는 1992년 9월 8일 독립 기념일에 맞추어 NLTO의 여섯 번째 회원국이 되었다.

유고랜드 입장에서 NLTO 가입은 방위조약 제3조의 공백을 메우는 일이었다.

가입 이후에도 양자 조약은 그대로 유지되었다. NLTO는 집단방위를 보장하지만 루이나군의 유고랜드 상주 근거는 아니며, 상주 근거는 여전히 방위조약 제4조와 지위협정에 있다. 이후 유고랜드에서 방위조약은 '방위'보다 '주둔'의 조약으로 인식되는 경향이 강해졌다.

NLTO 가입과 사비에트 위협의 감소를 배경으로 유고랜드는 1993년부터 작전통제권 환수를 요구했다. 1995년 6월 30일 교환각서가 서명되어, 조약 발효 10주년인 7월 1일 평시 작전통제권이 유고랜드 합동참모본부로 이관되었다.

유고랜드 정부는 이를 '연합 지휘 체계 조정'으로 발표했다. 환수 대상이 된 권한의 근거가 비공개 합의의사록이었다는 점, 교환각서 역시 비공개였다는 점은 발표에서 언급되지 않았다. 전시 작전통제권은 연합군사령관에게 남았다.

2001년 1월 19일 1.19 사건이 일어나자 NLTO는 1월 21일 제5조를 잠정 발동했다. 유고랜드 정부는 1월 23일 성명을 내어 NLTO 제5조와 별도로 방위조약 제3조를 원용한다고 밝혔다. 국가가 아닌 행위자의 공격을 제3조의 '외부로부터의 무력공격'으로 해석한 것이다. 민의원은 2월 기지 사용과 후방 지원에 대한 동의안을 가결했다.

조약 체결 이래 제3조가 실제로 원용된 것은 이때가 처음이며, 지금까지 유일하다. 원용의 방향은 유고랜드가 루이나를 지원하는 쪽이었다. 1985년 '상호'라는 명칭이 공허하다는 비판을 받았던 조약의 상호 조항이, 실제로는 루이나를 위해서만 작동한 셈이다.

같은 해 10월 캘러핸 정부가 고랜드에 대한 군사 작전을 개시하면서 유고랜드 내 루이나 기지는 출격 거점이 되었다. 이는 조약 제5조가 상정한 '유고랜드 방위 외의 목적으로 시설과 구역으로부터 행하여지는 전투작전 행동'의 전형이었다. 그러나 제5조에 따른 사전 협의는 열리지 않았다. 루이나는 개전 직전 안보협의회 경로로 출격 개시를 통보했고, 유고랜드 정부는 민의원의 2월 동의안을 근거로 이를 수용했다. 이 처리가 합의의사록 제2항의 긴급사태 조항에 따른 것이었다는 사실은 2007년에야 알려졌다.

유고랜드는 전쟁 기간 내내 충실한 동맹국으로 남았다. 다만 고랜드와 맞닿은 서부 국경 지대는 정부 통제가 미치지 않는 상태가 이어졌다. 2021년 루이나는 고랜드에서 일방적으로 철수했고, NLTO는 같은 해 10월 1.19 관련 집단 조치의 종료를 선언했다.

2006년 4월 18일 루이나 국가안보회의는 20년 경과 문서의 정기 기밀해제 목록에 결정 86-3호를 포함했다. 결정문은 "1985년 4월 16일자 합의의사록 제4항에 근거하여" 유고랜드에 특수 장비를 배치한다고 적고 있었고, 부속 문서에서 특수 장비가 전술핵무기임을 명시하고 있었다.

유고랜드 정부의 첫 반응은 "확인할 수 없다"였다. 2001년 지위협정 개정 당시 정부는 지위협정의 합의의사록과 양해사항을 공개하면서, 민의원에 "루이나와의 군사 관계에서 더 이상 비공개 부속 문서는 없다"고 답변한 바 있었다. 이 답변이 사실이 아니었다는 점이 드러나면서 민의원은 국정조사를 의결했다.

2007년 3월 9일 유고랜드 외무부는 합의의사록 전문과 1995년 교환각서를 공개했다. 공개된 문서는 핵무기 배치 외에도 작전통제권 이양, 긴급사태 예외, 기항 예외를 담고 있었고, 유고랜드 사회의 충격은 핵보다 오히려 이쪽에서 컸다. 1985년 비준 동의 당시 정부가 국회에 "우리 동의 없이 우리 땅에서 다른 나라의 전쟁이 시작될 수 없다"고 설명한 제5조가, 서명 당일 오후에 이미 무력화되어 있었기 때문이다.

국정조사는 1985년 당시 합의의사록의 존재를 알았던 범위가 대통령, 외무장관, 국방장관과 교섭 대표단 일부였다고 결론지었다. 이 가운데 생존해 있던 인사들은 조사에 응하지 않거나 기억이 없다고 진술했다.

2011년 5월 7일 루이나는 유고랜드 서부 카르바즈에서 알자미아 지도자 이브라힘 나쉬디를 사살하는 오리온 작전을 수행했다. 유고랜드 정보당국은 표적의 정체를 모른 채 공동 감시와 외곽 봉쇄에 참여했고, 표적이 나쉬디라는 사실과 루이나 단독 진입 계획은 통보받지 못했다.

유고랜드 민의원에서는 이 작전이 방위조약 제5조 위반이라는 주장이 나왔다. 유고랜드 영토 안에서 유고랜드와 협의 없이 수행된 전투작전 행동이라는 것이다. 루이나 측은 이 작전을 조약 차원의 문제로 다루지 않았으며, 양국은 유고랜드의 항의 이후 공동 발표로 사안을 봉합했다. 야당의 조약 종료 통고 요구는 정부에 의해 거부되었다.

이 사건은 사전 협의 문제가 '기지에서 다른 나라로 나가는 작전'뿐 아니라 '유고랜드 영토 안에서 벌어지는 작전'에도 걸려 있다는 점을 드러냈다. 제5조는 앞의 경우만 규정하고 있고, 뒤의 경우에 대해서는 조약 어디에도 규정이 없다.

합의의사록 공개 직후인 2007년 10월 16일 안보협의회는 전시 작전통제권을 2014년 7월 1일 유고랜드에 이관하기로 합의했다.

2013년 6월 4일 안보협의회는 이관을 연기했다. 고랜드 정세의 악화가 사유였다. 2010년대 들어 알자미아에서 떨어져 나간 강경 분파가 고랜드에서 세력을 키웠고, 유고랜드 서부 국경의 불안정도 해소되지 않고 있었다. 연기 합의는 이관 시점을 특정하지 않고 '조건이 충족되는 시점'으로 바꾸었다.

2021년 루이나의 고랜드 일방 철수 이후 서부 국경의 불안은 오히려 커졌고, 전환 논의는 진척되지 않았다. 2026년 현재 유고랜드 국군의 전시 작전통제권은 연합군사령관인 주유고랜드 루이나군 사령관에게 있다. 다만 조약 발효 이래 유고랜드가 전시 상태에 들어간 적은 없으므로, 전시 작전통제권이 실제로 행사된 사례는 없다.

제3조는 루이나의 참전을 루이나 의회의 결정에 맡긴다. 1985년부터 1992년 NLTO 가입까지 유고랜드는 문서상 자동개입 보장 없이 사비에트와 고랜드 사이에 놓여 있었다. 1987년 월경 폭격에서 이 공백이 실제로 드러났고, 이것이 NLTO 가입 신청의 직접적 동기가 되었다.

NLTO 가입 이후 이 쟁점은 상당 부분 해소되었다. 다만 NLTO 제5조 역시 발동에 회원국 합의가 필요하므로, 유고랜드가 단독으로 공격받는 상황에서 자동적인 집단 대응이 보장되는지에 대해서는 여전히 이견이 있다.

제5조는 1985년 이래 한 번도 공식적으로 작동하지 않았다. 핵무기는 합의의사록 제4항에 따라 협의 없이 반입되었다가 협의 없이 철수했고, 2001년 출격은 제2항에 따라 통보로 처리되었으며, 2011년 오리온 작전은 제5조의 적용 범위 밖이었다.

유고랜드 학계에서는 제5조를 '공개용 조항'이라고 부른다. 국회에 비준 동의를 얻기 위해 본문에 넣고, 실제 운용은 비공개 합의의사록으로 정하는 이중 구조의 표면이라는 뜻이다. 같은 구조는 지위협정 본문과 그 합의의사록 사이에서도 반복된다.

루이나는 합의의사록을 군사 당국 간 행정 약정으로, 유고랜드 측 다수 학설은 비준을 거치지 않은 조약의 일부로 본다. 이 차이는 실제적인 결과를 낳는다.

루이나 해석에 따르면 합의의사록은 유효하며, 제4항의 특수 장비 동의도 지금까지 유효하다. 유고랜드 측 해석에 따르면 합의의사록은 유고랜드 국내법상 효력이 없거나, 적어도 국회 동의 없이 주권을 제한한 부분은 무효다. 유고랜드 헌법재판소는 2008년 이 문제에 관한 헌법소원을 조약은 위헌심사 대상이 아니라는 이유로 각하했다. 합의의사록이 조약인지 아닌지가 쟁점인 사건에서 조약이라는 이유로 판단을 피한 셈이어서, 결정 자체가 비판을 받았다.

유고랜드는 2007년 이후 제4항의 폐기를 요구해 왔다. 루이나는 핵무기가 이미 철수했으므로 실익이 없는 논의라는 입장이며, 제4항은 개정되지 않았다.

조약의 명칭과 본문은 대칭이지만, 실제로 작동한 방향은 한쪽이었다. 제3조는 루이나를 위해 한 번 원용되었고, 유고랜드를 위해서는 원용된 적이 없다. 제4조의 배치권은 루이나에만 있다. 합의의사록의 다섯 항은 모두 유고랜드가 루이나에 무엇을 허락하는 내용이다.

다만 이 조약이 유고랜드에 아무것도 주지 않았다고 보기는 어렵다는 반론도 있다. 독립 직후 양쪽 국경에 사비에트군을 둔 상황에서 유고랜드가 전면적인 침공을 받지 않은 것은 루이나군 주둔의 억지 효과라는 것이다. 이 반론은 조약의 실익을 인정하면서도, 그 실익이 본문의 문언이 아니라 주둔이라는 사실에서 나왔다고 본다는 점에서 비판론과 같은 결론에 닿는다.

루이나 측에서 이 조약은 냉전기 동맹 관리의 성공 사례로 평가된다. 최소한의 문서상 공약으로 랜드해협 남측의 거점을 확보했고, 사비에트와 직접 국경을 맞댄 위치에 전술핵을 배치했다가 위협이 줄자 조용히 철수시켰으며, 2001년 이후의 전쟁에서 출격 기지를 확보했다.

유고랜드 측에서 이 조약은 지위협정과 묶여 '85년 체제'로 불린다. 본문은 공개되고 실질은 비공개 부속 문서에 있으며, 공개된 문언이 약속한 것을 같은 날 비공개 문서가 회수하는 구조라는 것이다. 2007년 이후 유고랜드에서 이 조약에 대한 논쟁은 루이나의 방위 의무가 충분한가보다, 1985년 유고랜드 정부가 국회에 무엇을 숨겼는가에 더 집중되어 왔다.